Da bi ocijenili njegovu efikasnost, novinari Centra za istraživačko novinarstvo (CIN) iz Sarajevu su razmotrili koliko je vremena potrebno da Ustavni sud BiH donese odluku, te koliko odluka Sud donosi godišnje u odnosu na broj primljenih predmeta.
Advokati koji zastupaju predmete pred ovim sudom se slažu da je Ustavni sud BiH najbrži sud u državi, no dodaju, da ipak nije dovoljno brz.
"Na osnovnom sudu ja provedem dvije do tri godine do odluke, zatim na okružnom oko dvije godine, na vrhovnom do tri, ali na ustavnom to ide dosta brže i traje oko godinu dana", kaže bivši advokat Zijad Mehmedagić, sada notar.
"Dakle na prvom mjestu je brzina", kaže Semir Guzin, ugledni mostarski advokat. Na pitanje koliko su trajali sporovi koje je on zastupao odgovara: "Taj prosjek je između godine i dvije, što je stvarno puno."
Banjalučki advokat Vitomir Gajić kaže da je ovako dug period rješavanja neprihvatljiv i da postoje predmeti u kojima razmatranje žalbi traje toliko dugo da čak i kad je presuda u korist klijenata, on od toga nema puno koristi.
Do kraja 2005. godine apelanti su na odluku čekali u prosjeku do godinu dana. Od tada je broj predmeta upućenih Sudu naglo počeo rasti, premašivši mogućnosti sudija. Prosječno vrijeme potrebno za donošenje odluke je tako naraslo sa jedne na godinu i pol do dvije godine.
I pored većeg broja održanih sjednica, statistike Suda pokazuju da je u 2007. godini riješen manji procent predmeta nego prethodnih godina. Sudije Ustavnog suda BiH su se u 2007. godine sastale ukupno 50 puta, u poređenju sa 36 puta u 2006. godini. Ipak, riješili su gotovo devet posto manje predmeta nego u 2006. godini.
Brojke pokazuju da je najveću efikasnost sud pokazao 2004. godine. Te je godine broj riješenih predmeta bio veći nego broj primljenih predmeta.
Predmete u stvari pripremaju pravni savjetnici i šalju ih sudijama koji ih čitaju i pripremaju se za raspravu na sjednici. Brzina rješavanja predmeta može zavisiti od njegove kompleksnosti.
Prema podacima sa Suda, u 2007. godini održano je samo devet plenarnih sjednica. Vijeće od pet sudija sastajalo se svakih 26 dana, dok se Malo vijeće od troje sudija sastajalo svakih 14 dana. Ukupno je održano 50 sjednica, što je znatno više nego prethodne dvije godine.
Veza između broj sjednica i broja riješenih predmeta je nejasna, ali neki stručnjaci kažu da odlučivanje o velikom broju predmeta u jednom danu može dovesti do grešaka. Više sjednica moglo bi značiti manje predmeta po jednoj sjednici i više vremena za raspravu.
Zvonko Mijan, vršilac dužnosti registrara Ustavnog suda BiH, kaže da je Sud ranije imao dobar ritam, uspijevajući riješiti predmete u roku od godinu. Advokati se prisjećaju dobrih starih vremena do pred kraj 2005. godine, kada je broj neriješenih predmeta počeo rasti. Jedan od razloga je i raspuštanje Doma za ljudska prava, sudskog tijela koje se bavilo isključivo predmetima iz domena ljudskih prava. Reforma pravosuđa rezultirala je promjenom nadležnosti nižih sudova. Sve te promjene su dovele do toga da se u javnosti formira mišljenje da apelacija Ustavnom sudu predstavlja posljednju šansu za dobijanje slučaja. Broj žalbi koje zatrpavaju Ustavni sud BiH je zato posljednjih godina enormno porastao.
"Teško je očekivati da devet sudija može godišnje da obradi 3.000 predmeta", kaže Kasim Trnka, profesor ustavnog prava na Pravnom fakultetu Univerziteta u Sarajevu i sudija Ustavnog suda Federacije BiH (FBiH).
Većina ovih predmeta su apelacije na presude nižih sudova i sadržavaju navode o kršenju ljudskih prava. Sud u prosjeku dobija dvadesetak takozvanih ustavnih predmeta godišnje. Najčešće se radi o ocjeni ustavnosti zakona, te rješavanju sporova između dva entiteta, BiH i jednog ili oba entiteta, te između institucija BiH. Sugovornici iz Suda kažu da ogroman priliv apelacija ometa rad na ovim predmetima.
Neke sudije, uključujući i predsjednicu Ustavnog suda Hatidžu Hadžiosmanović-Mahić bi željeli da Sud bude oslobođen svoje apelacione nadležnosti. Drugi pak uposlenici Suda kažu da apelacije samo indirektno utiču na ustavne predmete kojima se ipak daje prioritet u razmatranju. Međutim, ista grupa pravnih savjetnika, njih 18, priprema obje vrste predmeta - ustavne i apelacione - za razmatranje na sjednicama Suda. To znači da apelacioni predmeti ipak oduzimaju dragocjeno vrijeme, energiju i fokus sa ustavnih predmeta.
Početkom ove godine Ustavni sud BiH je sa postojećim brojem zaposlenih formirao Odjel za ocjenu dopustivosti u cilju bržeg filtriranja apelacija koje nisu u nadležnosti Suda ili ne zadovoljavaju formalne kriterije. Još se ne zna tačan broj predmeta koje je novi odjel odbacio, ali Mijan, vršilac dužnosti registara Suda kaže da su se na ovaj način riješili stotina predmeta, te da apelanti više ne moraju čekati i duže od godinu dana da čuju da su njihove apelacije odbačene.
2. Politička nezavisnost (ocjena 2)
Novinari Centra za istraživačko novinarstvo (CIN) iz Sarajeva su također razmotrili političku pripadnost sudija izabranih u Sud, te eventualni odraz te politike na njihov rad.
Ustavni sudovi širom svijeta su manje ili više pod uticajem politike jer njihov izbor ne ide direktnim putem, već ih biraju političari na vlasti. U BiH, sudije uglavnom biraju zastupnici u entitetskim parlamentima.
Ali zbog komplikovane političke slike etničkom balansu i političkoj lojalnosti pridaje se veća važnost prilikom izbora sudija, nego profesionalnim kvalifikacijama kandidata. Uz to je i Ustavom propisani kriterij za izbor sudija suviše uopšten.
Umjesto pravnih stručnjaka, sudije Ustavnog suda BiH biraju parlamentarci podložni političkim pritiscima i interesima vlastite stranke.
Mada su drugi kandidati imali više profesionalnih kvalifikacija, Predstavnički dom Parlamenta FBiH je u junu izabrao Mirsada Ćemana, nekadašnjeg visokog dužnosnika Stranke demokratske akcije (SDA) za sudiju Ustavnog suda BiH. Prethodno su mnogi pravni stručnjaci osudili izbor Seade Palavrić i Krstana Simića jer su oboje bili visokopozicionirani dužnosnici u svojim strankama, Palavrić u SDA, a Simić u Savezu nezavisnih socijaldemokrata (SNSD). Javnost je posebno kritikovala izbor Seade Palavrić jer je imala najslabiju biografiju od svih kandidata u utrci za mjesto sudije.
Predstavnički dom Parlamenta FBiH bira četvoro sudija Ustavnog suda BiH, u pravilu dva Bošnjaka i dva Hrvata. Narodna skupština RS bira dvoje sudija, u pravilu Srba. Ovakva podjela sudačkih mjesta na etničkoj osnovi je postala pravilo, mada se etnička pripadnost sudija ne spominje u Ustavu. Tako kvalifikacije pojedinaca ostaju zanemarene.
Sa druge strane, etnička pripadnost je, primjera radi, također presudna i pri izboru članova Predsjedništva BiH, što mnogi smatraju diskriminacijom. Početkom 2006. godine Jakob Finci, direktor Agencije za državnu službu BiH podnio je žalbu Međunarodnom sudu za ljudska prava u Strasbourgu zbog diskriminacije Jevreja i drugih etničkih manjina koji žive u BiH pri kandidovanju na izbor za člana Predsjedništva BiH. U članu V Ustava BiH se navodi da članovi Predsjedništva mogu biti jedino Bošnjak i Hrvat iz FBiH, te Srbin iz RS-a. Početak procesa se očekuje uskoro.
Pravni stručnjaci kažu da procedure oko izbora sudija politiziraju rad samog Suda. Iako prema Pravilima Suda, sudije ne mogu biti članovi političkih stranaka nakon što stupe na dužnost, oni ipak, prema riječima stručnjaka, moraju iskazati "zahvalnost" onima koji su ih izabrali i imenovali na tu funkciju.
Dugogodišnji advokat Esad Hrvačić ima iskustva u radu sa Sudom. "Ono što danas radi Ustavni sud moram vam reći je isključivo politika. To nema veze niti sa pravom niti sa pravdom vjerujte mi", kaže Hrvačić.
Ali mnogi drugi se ne slažu sa ovakvom ocjenom i smatraju da etnička pripadnost sudija ne utiče na rad suda.
Prisjećajući se predmeta na kojem je nedavno radio međunarodni sudac Ustavnog suda BiH, David Feldman kaže: "Dugo smo vodili diskusiju o jednom predmetu, i na kraju je odluka bila pet, naspram četiri. Većinu su sačinjavali jedan Bošnjak, jedan Hrvat, jedan Srbin i dvoje međunarodnih sudija. Protiv te odluke su bili jedan Hrvat, jedan Bošnjak, jedan Srbin i jedan međunarodni sudija." On kaže da su sudije tokom posljednjih pet godina postali dobri prijatelji i kolege, te da su prevazišli nacionalne i političke razlike.
Novinari CIN-a nisu pronašli dokaz da sudije donose odluke pod uticajem politike. Sve velike odluke donose se većinom glasova devet sudija ili anonimno na Vijeću od pet sudija koje razmatra apelacije. Ovaj proces onemogućava bilo kakav uticaj sa strane.
Pravila Suda nalažu da sudija ne može raditi na predmetu ako postoji konflikt interesa. U tom slučaju sudije donose odluku o izuzeću. Sudija Seada Palavrić nije učestvovala u odlučivanju o dvije od ukupno pet apelacija koje je podnio Sulejman Tihić, predsjednik SDA, stranke u kojoj je nekad i sama zauzimala visoku poziciju. Tihić je postavio pitanje ustavnosti zastave i grba FBiH, te zastave, grba i himne RS, zatim pitanja nacionalnih praznika u RS-u, te pitanja oko nekih članova Ustava. Palavrić nije izuzeta iz odlučivanja zbog svog nekadašnjeg članstva u SDA, nego zato što je učestvovala u usvajanju zakona kojim se Tihić protivio. U dva predmeta, u kojima je Palavrić glasala, Sud je odbio Tihićev zahtjev, a u trećem je sam Tihić povukao apelaciju.
Mnogi potvrdu nezavisnosti Suda vide i u tome da parlament ne može razriješiti dužnosti sudiju Ustavnog suda. Za smjenu sudije bilo zbog povrede Pravila suda ili nekog drugog razloga, potreban je konsenzus drugih osam sudija. Ova mjera nikad nije poduzeta, iako je razmatrana nakon što je Sud BiH potvrdio optužnicu protiv Mate Tadića, tadašnjeg predsjednika Suda. Njemu, Draganu Čoviću, tada članu Predsjedništva BiH i četvorici braće Ivanković Lijanović, vlasnicima mesne industrije Lijanović, je suđeno pred Sudom BiH za organizovani kriminal, korupciju i utaju poreza. Sudije su podržale Tadića i odbili da ga smijene. Tadić je u novembru 2006. godine proglašen nevinim.
U javnosti se ovog ljeta pojavila zabrinutost da bi odlazak u penziju najiskusnijeg člana Suda mogao dovesti u pitanje njegovu političku nezavisnost. Novi predsjednik Suda će kao i dosadašnja predsjednica doći iz reda Bošnjačkog naroda. Za tu poziciju će se natjecati dvoje sudija, koji su na to mjesto izabrani više zbog podrške SDA, nego zbog svojih profesionalnih kvalifikacija.
3. Stručnost sudaca (ocjena 3)
Da bi ocijenili profesionalne kvalifikacije sudija Ustavnog suda BiH, novinari CIN-a su razmotrili njihovo akademsko obrazovanje, sudijsko iskustvo, te broj i djelokrug njihovih stručnih publikacija.
Imenovanja troje od devetero sudaca kritikovana su i okarakterisana kao politički motivisana. Njihove profesionalne kvalifikacije su mnogi, uključujući zastupnike koji su za njih glasali, ocjenili lošijim od kvalifikacija kandidata koji nisu izabrani. Mnogi stručnjaci kažu da imenovanje Mirsada Ćemana za sudiju Ustavnog suda pokazuje da parlamentarci nastavljaju ignorisati profesionalne kvalifikacije kandidata. Ustav od zastupnika ne traži od zastupnika da izaberu najkvalificiranijeg kandidata, niti uopšte precizno definiše profesionalne kriterije za izbor sudije. Niko još nije poduzeo konkretne korake da se popravi takva situacija.
Stoga bi ova ocjena u budućnosti mogla biti i manja. Mada je prisutna zabrinutost da uticaj politike baca ljagu na proces izbora sudaca, teško je među do sada donesenim odlukama Suda pronaći neku koja bi ukazala na nekompetentnost sudaca. Mnogi pravni stručnjaci također naglašavaju kvalitet sudaca ovog suda.
"Vidim da se solidna pravna stanovišta zauzimaju i vidim da rade stručni ljudi", kaže advokat iz Bijeljine Slobodan Cvijetić. On priznaje da se ponekad osjeća superiorno u odnosu na pojedine sudije nižih sudova, jer vidi njihove greške. To mu se, kaže, ne dešava u slučajevima koji se vode pred Ustavnim sudom BiH. "Tamo", kaže Cvijetić, "rade ljudi koji znaju posao."
Profesor Rajko Kuzmanović, predsjednik RS i bivši predsjednik Ustavnog suda RS kaže: "Sudije su po mom dubokom uvjerenju kvalitetne."
4. Sprovođenje odluka suda (ocjena 3)
Sud koji donosi odluke kojima se niko ne pokorava ne služi ovoj državi. U sklopu procjene rada Ustavnog suda BiH, novinari Centra za istraživačko novinarstvo (CIN) iz Sarajeva su razmatrali šta se dešava nakon što sudije donesu odluku.
Prema podacima Ustavnog suda BiH, 20 od ukupno 6.269 odluka koliko je Sud donio u protekle tri godine nije provedeno.
U većini ovih predmeta Sud je naložio zvaničnicima državnih institucija da prestanu kršiti ljudska prava. Primjera radi, Sud je 2005. godine naložio Vijeću ministara BiH, vladama entiteta i Brčko distrikta da provedu odredbe Zakona o nestalim licima BiH iz 2004. godine. U Odluci Suda se navodi da ova tijela porodicama nestalih moraju hitno i bez daljnjeg odlaganja dostaviti sve raspoložive informacije o članovima njihovih porodica nestalih u toku rata, te da trebaju obezbijediti potrebne resurse za funkcionisanje Instituta za nestala lica, Fonda za pomoć porodicama nestalih lica u BiH i Centralne evidencije nestalih lica u BiH.
Fond je trebao pružiti finansijsku pomoć porodicama nestalih, dok je Centralna evidencija trebala objediniti entitetske evidencije o nestalim da bi se nastavilo raditi na rasvjetljavanju njihove sudbine.
Odluka suda nije provedena, a Tužilaštvo BiH nije podiglo optužnicu protiv odgovornih zvaničnika, iako ih Zakon na to obavezuje. Naime, prema Krivičnom zakonu BiH, neizvršenje odluke Ustavnog suda je krivično djelo kažnjivo kaznom zatvora od šest mjeseci do pet godina. U Tužilaštvu kažu da nisu mogli podići optužnicu jer Sud u toj odluci nije naveo ko je za to odgovoran. Ustavni sud pak nije poduzeo dalje aktivnosti ka skretanju pažnje zbog neprovođenja ove odluke i tu je sve završilo.
-----
Ukratko, čini se da niko ne želi ništa učiniti. U nastavku donosimo dio razgovora sa predsjednicom Ustavnog suda BiH Hatidžom Hadžiosmanović-Mahić, koja u augustu odlazi u penziju.
Hadžiosmanović-Mahić: "Ne, mi ih nismo kontaktirali (Tužilaštvo BiH). Mi nemamo nadležnosti za tako što. Oni treba da znaju šta im je posao."
CIN: "Oni kažu da im nije jasno koga da optuže..."
Hadžiosmanović-Mahić: "Pa što ne pitaju za svaki slučaj: Šta je ovo? Kad ovo treba procesuirati? Ali ništa. Oni šute. Dobar izgovor zlata vrijedi, a napad je najbolja odbrana."
CIN: "Dakle vi ih niste kontaktirali da biste otklonili svu odgovornost sa sebe i rekli dobro, uradili smo što smo mogli?"
Hadžiosmanović-Mahić: "Što bih? Ja sam uradila svoj dio posla, a oni neka rade svoj. Možda bi neko izvana trebao pitati ih. Novinar?"
CIN: "Pitali smo ih."
Hadžiosmanović-Mahić: "I šta kažu?"
CIN: "Oni kažu da ne razumiju vaše odluke. Na primjer, kad imenujete Vijeće ministara, oni ne znaju koga da optuže jer Vijeće ministara je političko tijelo, a ne osoba ili pravno lice?"
Hadžiosmanović-Mahić: "Pa ko vodi Vijeće ministara? To je isto kao i u Tužilaštvu. Vi imate tužioca i njegove pomoćnike. I oni imaju premijera i ministre i ministarstva, ministar koji nije uradio svoj posao treba biti odgovoran za to. Tako to ide. I oni to ne razumiju? Ma joj, dosta mi je tih fazona."
-----
Neki pravni stručnjaci kažu da je u pitanju nedostatak hrabrosti Tužilaštva da procesuira uticajne političke zvaničnike.
Zbog neizvršavanja odluka Suda do sada je pokrenut samo jedan krivični postupak. Njega, međutim, nije pokrenulo Tužilaštvo BiH nego pojedinac, Dževad Haznadar, koji je na taj način pokušao vratiti svoju imovinu. Sud BiH je 2005. godine osudio dva državna službenika iz RS-a zbog neprovođenja odluka Ustavnog suda. Kazna je bila uslovna. Ironija leži u činjenici da su se ti službenici kasnije žalili Ustavnom sudu BiH, istom onom čije odluke nisu provodili. Jedan od službenika je kasnije pred ovim sudom oslobođen krivice.
Efikasan mehanizam provođenja odluka Ustavnog suda još nije uspostavljen.
5. Finansijsko poslovanje Suda (ocjena 4)
Budžet Ustavnog suda BiH je u 2007. godini iznosio oko 4,5 miliona KM. Novinari Centra za istraživačko novinarstvo (CIN) iz Sarajeva su analizirali racionalnost trošenja novca poreskih obveznika.
Kada 4,5 miliona KM podijelimo sa brojem riješenih predmeta u prošloj godini, dobijemo da je svaka odluka Suda koštala oko 2.050 KM. Usporedbe radi, Ustavni sud Austrije u prošloj godini donio je 2.565 odluka i svaka od njih je koštala oko 6.080 KM.
Ured za reviziju institucija BiH svake godine objavljuje reviziju finansijskih izvještaja i finansijskog poslovanja Suda. Sud je prema kriteriju poslovanja dobio ocjenu 4 iz razloga što su revizori u svojim izvještajima pohvaliti napore Suda da otkloni nepravilnosti u skladu sa njihovim preporukama.
Prethodnih godina revizorima nije bilo jasno kako Sud troši novac, zbog neadekvatnog sistema internih kontrola. U finansijskim knjigama nisu bili jasno prikazani podaci o utrošku novca iz budžeta i donacija. Drugi problem, uočen ranijih godina, bio je postojanje troškova za prevoz sudija iz Sarajeva do mjesta stanovanja i tokom neradnih dana, te manja odstupanja od primjene Zakona o javnim nabavkama u nekim aktivnostima.
U revizorskom izvještaju za 2007. godinu piše da je "Ustavni sud djelomično otklonio slabosti i nepravilnosti" na koje su revizori ukazali u prethodnom izvještaju. Sud je nastavio unaprjeđivati sistem internih kontrola, te je usvojio savjet revizora i "prestao s plaćanjem kolektivnog životnog osiguranja u 2008. godini za svoje zaposlene."
Revizori su ukazali na i dalje prisutni problem u planiranju i izvršenju budžeta, što je rezultiralo neutrošenim sredstvima.
CIN smatra da Sud treba da bude primjer odgovornog i tačnog vođenja knjiga svim ostalim institucijama posebno jer su sudije i ostali uposlenici ovog suda dobro plaćeni za obavljanje svoga posla.
.jpg)
